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工业园区的政策思路探讨

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内容摘要:地方政府推出了一系列的优惠政策以加强工业园区建设和招商引资力度,本文针对这一现象,从产业组织、集聚两个角度来探讨区域经济发展背景下工业园区的外部经济,指出政府推进的园区建设的政策思路是为产业组织和集聚的演化创造条件,而不是复制工业园区。

  关键词:工业园区 产业组织 外部规模经济
  
  工业园区建设和招商引资成为新一轮经济发展的热点和各级政府推动区域经济发展的工作重点,本文拟从理论上对区域经济发展背景下工业园区开发这一经济现象进行剖析。
  
  产业组织和集聚的混合外部经济
  
  大量中小企业不能通过内部生产规模扩张来提高产出效率,而是通过一种不同于大企业纵向一体化的产业组织形式,从外部共享的资源中获得降低成本的途径,这就是外部规模经济。现代经济地理学引入了规模经济理论,分析特定空间的外部规模经济及其组织形式,对工业园区的研究有一定的借鉴意义。外部规模经济(external economics of scale)可以通过两种不同的方式来达到。第一种方式是工业专门化经济(1ndustrial—specific economics),其经济效益得自于生产类似产品的不同工厂在同一区位上的空间集中。第二种方式不同类型的工业在一特定地方例如城市的空间集中,由于该地方或城市的各种服务和基础设施为生产的运作提供了极大的方便和良好条件,生产的花费可以降低,经济效益因之提高。这种外部规模经济,也称为城市化经济(Urbanization economics)。本文以经济学的概念,将不同类企业的集聚形成的空间经济视为区位优势,而将分工合作关系的企业集聚视为产业组织的外部规模经济,这些因素往往能有效降低企业的生产和销售成本。
  产业组织形式是一定市场结构和企业规模、数量等条件下,企业之间在生产和销售中相互关系的总和。在“农村工业化+专业市场”的浙江模式中,大量的中小企业为专业市场提供商品,这是一种为众多中小企业提供外部经济的产业组织形式。专业市场是一个众多企业共享的销售渠道。通过专业市场推销产品的企业,可以共同分享专业市场商品流、信息流和物流巨大和辐射面广所形成的营销规模经济。专业市场带动农村工业发展的产业组织形式,不简简单单是教科书上的完全竞争市场,而是小企业之间的专业化生产的合作共同体。产业组织上的变化引起了企业追求外部经济方式的变化,最终将导致企业区位布局从分散状态到集聚状态。
  综上,在中小企业的产业组织中,企业的生产和销售的成本不仅取决于单个企业的投入和产出决策,还取决于整个行业的发展水平、市场的规模、企业之间的分工与合作,就是由产业组织在空间集聚所谓的区位经济和产业组织的协调分工而形成的专业化经济,我们统称为外部规模经济。
  
  企业集群是工业园区的雏形
  
  当企业的内部生产规模扩大、产品差异化加强,企业需要并且有能力建立独享的销售渠道,产业组织形式开始由专业市场主导转变为核心企业主导型。产业组织的核心依旧是销售渠道,无非是由共享的渠道转变为独享的渠道,这一变化打破了空间对产业组织的约束,企业跳出“村落式”专业化生产空间的束缚,核心企业从土地、资金、技术、设施等方面享受外部规模经济,而大量的小企业围绕独享的销售渠道选择交通条件较好、运输成本较低的区位。
  区位优势是特定空间由于其特定的位置和特定空间里的资源状况而对企业生产和销售能带来成本优势。核心企业在多年的生产经营中积累了相当的资本,资本的流动性大大高于土地的流动性。当核心企业要跳出“村落式”专业化生产空间,首选的就是区位因素,即某一个空间的劳动力、土地、交通、环境和资金等要素集聚的比较优势。因此,只有当形成一定区位优势条件下,企业才能向该空间流动,从而形成以核心企业为主导的产业组织。
  从专业市场主导的外部经济转变为核心企业主导的外部经济,外部经济的来源有所扩大,相应的应该有一种新的形式能兼顾产业组织和区位优势这两种外部经济。下面,就从企业集群和工业园区这两个角度来分析这两种外部经济的有效结合。
  企业集群这一种产业组织是一群专业化分工基础上相互协作的企业在一定区域内的聚集形成的,这种聚集给企业带来积极的外部经济性效果。该区域内的企业从事相同(竞争性)、相似和辅助性的生产和经营活动。由于上下游企业间的转包合同(纵向分工)和企业之间的专业化协作(横向合作),该区域内各企业在生产和经营上紧密联系。企业之间在生产和经营上有相互联合的历史和背景。该区域内生产商与供应商,经销商和其他生产商之间的联系不断发展,并完善成为企业网络。企业彼此在空间上的接近。由于许多相同或相近行业的企业在该区域内的相对集中,经济活动因而高度密集。
  以上特点反映了企业集群在产业组织方面的性质。如果企业集群的区位优势并不明显,也不至于影响众多小企业生产和销售的成本。所以,专业市场主导下的“村落式”专业化生产,事实上也是一种较为原始的企业群落。本文在前一部分没有用企业群落的概念,是因为企业群落有一个发展变迁的过程,分界的标志是企业的产业组织形态。在这一部分,我们特指企业群落是以核心企业为主导的产业组织,也有的研究称之为“中心卫星式”企业群,企业群的核心是具有较强的市场开拓能力、管理水平和研究开发实力的中心厂商,中心厂商从卫星企业得到稳定供应的零部件和其它配套服务,由中心厂商提升卫星企业产品的品质、降低其成本。该组织内部的小企业的分工与合作已经超出了空间的限制,因此既然核心企业的流动并不影响产业组织关系,核心企业可以选择区位的外部经济。大量核心企业向优势区位的流动,在空间运动上形成了“集聚”,核心企业通过集聚,使得企业群落的空间由一个村落、一个乡镇扩张到了一个县市、地区。
  由于集群企业空间上接近,由企业在某一空间的集聚造成的经济活动的密度增加从而提高了所在区域外部设施的利用效率、降低了成本。由于核心企业的流动和集聚能提高企业集群的联系度,相应的区位优势有效的结合了产业组织的外部规模经济。
  工业区概念是企业群概念的自然延伸。广义的工业区可以被定义为:一群相互联系的企业开展生产经营活动所在的特定地理区域,在此区域内,由于工业化已趋成熟,企业间紧密联系,不断创新,整体经济效率很高。工业区内的企业有如下几点特征:企业间紧密联系,劳动力分工成熟,拥有共同的社会价值观,竞争与合作并存。根据此定义和特征,工业区是由多个企业群落在特定空间自发集聚而形成的,因此,在这种工业区内,产业组织内的外部性和空间、区位的外部性是在企业群落自发扩展中得到了结合。

工业园区的政策思路
  
  打破市场机制失灵条件下自发的企业集群低水平演进,政府在建设和开发工业区、提高企业集群产业联系度应该发挥重要的作用。
  
  公共产品与外部经济
  在产权制度和相应的市场体制不健全的条件下,政府通过建设工业园区提供公共产品具有不可替代的作用。使用公共产品的外部性很强,公共产品投资收益回收的长期性,时间越长,风险越大,所以超出了企业等市场主体投资意愿和能力。政府在某一个区位投资公共物品,尽管有外部性,但政府可以通过市场化的操作回收一部分投资。园区的公共产品对进入园区的企业是免费或低价格享受的,这种做法在金融体制不够发达的区域是对金融市场的有效替代,相当于通过政府向企业集资在特定区位集聚的兴建公共产品。而且这种市场化的方式真正体现了工业园区内公共产品的价值,避免低效率的公共投资。
 政府集中在特定区域的公共产品投资,最直接的效应就是形成区位优势,降低该区位的经济活动的成本。政府主导开发的工业园区是跳跃式企业集群的空间形式,弥补了企业集群在提供供给物品上的先天缺陷,因此,产业组织的范围找到了一个新的开放式的产业分布范围,工业园区结合了产业组织和区位这两种外部经济。
  
  区位与产业组织有机结合的外部经济
  一个区位能否形成企业的集聚,是企业效益最大化选择的结果。为了吸引企业投资,各地政府在某种程度上替代了市场主体、金融市场的投资行为,利用优惠地价和优惠的基础设施来降低企业运行成本,还通过税收优惠来间接增加企业利润。各地政府推出的优惠政策是决定工业园区的招商引资能否成功的重要因素。
  但是,政府的招商引资的优惠政策如果要作为一种对任何企业普惠的政策,很有可能造成企业集聚行为与产业组织的割裂,也就是任何招商引资的优惠的效应仅仅反映到了进入工业园区的单个企业,而不是与企业相关的产业组织。招商引资政策提供的是直接的要素的优惠价格,如土地、税收、配套资金等的优惠,优势区位的企业在园区内部和外部并没有产品生产和销售在纵向和横向的分工与合作的联系,由此产生了工业园区的外部经济区位与产业组织割裂。
  工业园区的产业组织基础是在长期演变的过程中形成的,而推出优惠政策的预期是要在短期内形成企业在工业园区的集聚,长期的产业组织演变与短期的政策效应,本身有着不可调和之处,这一对悖论是工业园区政府行为与企业行为之间的矛盾,无论用什么样的政策、何种开发手段,这两者的矛盾是永恒的,差别在于两者之间的权衡。
  作为一个有限职能的地方政府,在我国现阶段地方政府除了供应土地和财政投入基础建设,其它任何要素的供给都是和企业、个人的经济行为相冲突。政府替代企业,在某些领域是有效的,但是工业园区完全由政府包干不一定就比企业行为更有效率。政府开发工业园区和招商引资的应该有所为有所不为,并不是所有的优惠政策都是有效的。既然政府干预无法影响要素的供求价格,政策的重点应该是低成本的另一个原因——要素的流动性,政府的优惠政策的最终目的只能是降低要素流动的成本。
  优惠政策旨在有助于降低要素流动的成本,事实上等于促进了要素在该地区的集聚,这是一个长期和短期效果都一致的政策。成功的工业园区开发,有许多这方面的例子。有些地方政府成立了工业园区开发委员会,在硬件建设方面投资改善工业园区的内外部交通、通信等公共设施,进行土地整治和基础设施建设,在管理方面投入大量人力物力进行工业园区规划认证,制定工业园生产设施的建筑标准。有些地方政府对区域内的工业园区根据产业组织的特点进行产业功能的总体规划和分类,对于不同产业、不同规模的企业给予产业政策的引导。这些政策同样给予了优惠,同时维持了区位与产业组织的联系,工业园区与外部联系的改善降低了要素流入工业园区的成本,工业园区企业与产业组织内企业的联系降低了专业化分工与合作的成本。


  参考资料:
  1.吴传均,刘建一,甘国辉.现代经济地理学.江苏教育出版社,1997
  2.何健.企业群理论的形成与演进.经济管理•新管理,2001.10
  3.仇保兴.小企业集群研究.复旦大学出版社,1999


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